市社科联(院)：突围 突微 突危 —— 海陵工业园区转型发展的调研报告

等天亮

突围 突微 突危

——海陵工业园区转型发展的调研报告

市社科联（院）集中调研组

　　20年前，这里还是一个微不足道的乡镇工业园区。正因为位于城市之中，又较其他园区经历了“要不要搞”“让不让搞”“能不能搞”的诸多争论和质疑。

　　20年来，这里担负着市区党委政府坚持以产兴城、工业强市的使命担当，聚焦发展，聚集资源，聚合要素，聚力创新，探索走出了一条城市园区转型发展之路。破茧化蝶，已逐步成长为一个现代都市型产业园区、科创智创型活力新区、宜居宜业型城市片区，以新的形象崛起于城市之东。

　　这里，就是海陵工业园区。

　　党的二十大报告中指出，坚持把发展经济的着力点放在实体经济上。开发园区是实体经济发展的重要载体，近期我们对海陵工业园区进行调研剖析，并提出工作建议，以期对全市园区转型发展有所启发。

上篇：

突围之路

　　杀出重围，是每个园区面临的一道必答题。

　　海陵工业园区的突围，不仅有工业园区面临的共性问题，而且作为城市园区，面临着更多个性问题，是绕不开的关口、等不得的瓶颈、推不掉的难题。

　　他们咬定发展不放松，选择了适合自己的能够彰显特色和优势的突围之路，逐步成长为具有现代产业特征的都市型工业园区、产城深度融合的城市新片区、多元要素集聚迸发的创新活力区。

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从全省开发区的激烈竞争中成功突围，综合实力明显提升。

　　为承载中心城区产业发展和完善城市功能，2003年4月，园区在原泰东镇应运而生；2006年4月，升格为省级开发区；2011年8月，泰州文化创意产业园挂牌成立。目前总面积约40平方公里。他们坚持把重心放在实体经济上，坚持把创新驱动作为发展的第一动力和用创新的方法驱动发展，坚持活化存量，优化增量，注重质量，突破总量，坚持接二连三，优二强三，先进制造业和现代服务互动并进，从当年微不足道的乡镇园区逆袭成为举足轻重的现代园区。在全省91家省级以上开发园区排名中，由2016年的60位跃升到2020年的27位，4年内上升33位，综合实力不断增强。2021年，园区完成规上工业总产值258.3亿元、工业开票销售292.8亿元、一般公共预算收入7.3亿元，分别同比增长14.5%、19.6%、22.5%，实现了逆势上扬。

2

从低端低效的传统产业中成功突围，城市经济显示度不断提高。

　　园区发展初期，以机电配套、机床加工、建筑材料等传统产业为主打，高耗能、高污染、低收益，资源消耗型发展方式明显。他们壮士断腕，腾笼换鸟，双招双引，培大育强，一方面聚焦发展智慧家电、新能源、新材料、现代服务业四大主导产业，一方面重点打造文创园、科创城、信息城等新型产业载体，大力引进博士科技、江苏亿蜂信息科技、泰科检测、华设设计等生产性服务企业，加快实现由要素驱动向创新驱动转型，努力打造一个承载和体现城市经济、城市产业的现代都市型工业园区。文创园加强招引数字经济、广告文化、影视制作、总部经济等项目，强化税源经济培育，从业人员由原来400多人跃升为1000多人，盈利水平明显提升。科创城以科创社区、科技人才广场等载体为抓手，打造创业苗圃—孵化器—加速器—产业化的全链式孵化平台，放大创新溢出效应。信息城重点建设泰州网络信息安全产业园，招引一批新一代信息技术产业项目，打造信息产业新高地。2021年，园区已拥有400多家企业，其中规上企业80家，高新技术企业38家，招引高科技高层次人才项目10个，引进高层次人才107人，主要指标在全市重点产业园区名列前茅。

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从参差不齐的城市环境中成功突围，产城互动融合度持续优化。

　　园区从当年乡镇基础上建设起来，周边环境可谓脏乱差。他们立足于整个城市发展的大格局中加快产城深度融合，一手抓园区内部综合环境的建设改造，一手承担园区外部城市环境的优化提升，致力于产城共建、城园共融、资源共享、功能共优。突破困难阻力，实施阳光搬迁，治理整顿公共环境，完善交通、医院、学校、商业等基础设施和生活配套，提升人居生活舒适度，吸引留住外来人口约8万人，城市变新变大变美，园区变优变高变强，加快发展要素配置由“产-城-人”向“人-城-产”的转型。据对云涌电子等企业的调研，80%的员工选择5公里内买房居住，实现员工职住平衡，体现出城市空间与产业空间的深度融合度和内在匹配度。随着园区所在海陵东部新城地位和辐射力的逐步提升，以城引人，以人兴城，以城促产，产城融合，将进一步助推泰州中心城区首位度整体提升，成为不可或缺的城市发展热土和产业发展高地。

4

从矛盾重重的基层治理中成功突围，资源要素集聚度日益彰显。

　　园区内拥有温泰市场、苏北商业广场等12大市场，门店7000多家、市场主体近4000个，占地总面积达42.8万㎡，商业业态丰富，日均人流量2.6万人，年零售额近60亿元。同时，还下辖18个社区，户籍人口4.5万人，常住人口12.6万人，一段时期，矛盾不断，隐患不少，形象堪忧。他们在抓产业环境治理的基础上，创新社会治理机制，强化公共服务职能，优化温情民生功能，转化基层治理效能，激发共建共享动能，实现从粗犷式管理向现代化治理转型。通过为8万多新市民提供就业创业、教育医疗等方面一揽子服务，形成宜居宜业宜商的创新创业环境，吸引一批优质项目、高端资源、高层次人才落户。2021年，园区招引市级以上人才数100余人，5亿元以上项目7个，固定资产投资81亿元，与3年前相比均大幅增长。特别是10万人在此创业就业，追逐梦想，将是一个活力涌现、潜力无限的发展磁场。

中篇：

突微之招

　　“致广大而尽精微”。园区突围远非一朝一夕之功，更非一蹴而就之能，既要锚定方向，增强定力，从最大处着眼发力，更要坚持问题导向，聚焦痛点堵点难点关键点爆发点，从细微处入手，向精微处努力，啃下一个个拦路虎，积小胜而成大胜，方能华丽转身，浴火重生。海陵工业园区为此实施关键之招，激发发展动能。同时，海陵工业园区面临的一些发展难题，也值得其他园区重视和克服。

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坚持“改”字当头，在管理机制上致力出新。

　　科学合理的管理机制是园区高效运转的根本保证。创新园区机制改革，2020年8月，园区坚持刀刃向内的自我改革，在全市率先启动“两集中三剥离”体制机制改革，精简机构和人员，推行园区党工委（管委会）统一领导的“京泰路街道+集团公司”管理模式。园区管委会主要强化经济工作统筹作用；京泰路街道主要承接民生社会事务；东城集团聚焦招商引资、开发建设、资产运营管理及投融资等工作，实行公司化运营、企业化管理、市场化运作、专业化服务。通过厘清园区、街道及集团的职责边界，确保权责明晰、权责对等，各司其职、联动协作，以改革为园区发展添活力增动力聚合力。深化政务服务改革，成立为民服务中心，推进“证照分离”改革，设立项目审批服务专区，优化审批流程，提高政务服务效率，实现“拿地即开工”“竣工即投产”“投产即上规”。针对流动人口较多、异地参保就医需求大的痛点，设立医保经办专用窗口，实现异地就医业务、城乡居民参保等13项医保服务均可办理，2021年被确定为省级“15分钟医保服务圈”示范点。

2

坚持“链”字为要，在创新生态上致力出彩。

　　重点培育产业链。受疫情及中美贸易战等因素影响，产业链区域化、本地化倾向明显。园区围绕“链主”企业，引培“链核”企业，延伸和拓展产业链，打造特色主导产业链，推动产业经济向产业链经济的转变。如，以泰州乐金为链主，招引压缩机部品、注塑件、电子线束、智慧家电配件等“链核”企业，建设集研发、生产、服务等功能于一体的华汇智谷（泰州）智慧家电产业园，拓展家电产业范围，避免依赖冰箱产业一支独大导致一损俱损的风险。

　　加快打造创新链。推进由要素驱动向创新驱动转变，以科技创新“智高点”抢占产业发展“制高点”， 倒逼招商引资向招才引智转型。园区整合优化科技资源配置，建设科创社区、科技人才广场、上海虹桥时代广场离岸孵化基地等载体，打造从“创业苗圃—孵化器—加速器—产业化”的科企孵化链条，已成功孵化云涌科技、科化新材料、济远医疗等10多家科创型企业，成为园区高质量发展的主导支撑。2021年园区实现高新技术产业产值202亿元，占规上企业主营业务收入的78.3%，远高于全市平均水平。

　　做新做特基金链。为了招引优质项目，东城集团与信达风投、赛泽集团等多家基金公司合作，组建各类基金13只、基金总规模47亿元，采用“基金+产业”的对赌招商模式，依托头部基金机构的专业水平，发现或跟投优质孵化项目，把控项目风险，提高国有资产经营能力和盈利水平，更重要的是培育新兴产业。近两年，累计通过基金招引落户科技型项目近20个，涵盖医疗器械、新材料、半导体等新兴行业，推动“专精特新”企业加速集聚。

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坚持“特”字为重，在产业形态上致力出众。

　　为了做精做深特色产业，营造园区品牌效益，先后建成运营文创大厦、科创社区、新材料产业园、鑫宝智能制造产业园、鼎鑫人工智能科创园（S-PARK产业园）等一批专业园、小微园，形成“一区五园”的发展格局，致力实现“一楼一主题”、“一园一特色”，提高产业集中度，取得“1+1>2”的成效。文创大厦于2015年建成，致力发展总部经济、楼宇经济。2021年入住企业45家，入住率达80%，纳税1020万元，其中以“慧钢网”、江苏福宇园林、泰州东升新能源等骨干企业为代表，2022年预计新增纳税4000万元。科创社区原是中节能环保产业园区，主要用于科创企业孵化。目前已招引公安部三所、济远医疗等10多家科创型企业，2022年预计实现开票销售10亿元，新增纳税2000万元。鼎鑫人工智能科创园（S-PARK产业园）以发展生产性服务业为主，目前入住企业近50家，如江苏亿蜂信息科技和泰科检测、华设设计等，入住率达90%。

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坚持“盘”字为魂，在集约发展上致力出效。

　　在当前土地供需矛盾突出的情况下，园区积极主动盘活低效闲置用地。2020年9月，园区以全市开展“三比一提升”行动为契机，率先启动“亩均论英雄”改革，综合运用嫁接、升级、置换、倒逼、收购、招引等多种盘活方式，实行差别化的正向激励和反向倒逼，实现“腾笼换凤”，提高园区土地利用率和产出效益。园区盘活的不仅是闲置低效土地和厂房，最为关键的是，盘活自身的观念和思维，用真情、真心去招引高科技产业与高层次人才，敢于自我解剖问题，更是一种责任与担当。2020年以来，已盘活低效利用土地3000亩以上、厂房100万平方米以上，工业企业亩均税收同比增长30%，2021年新认定的7个5亿元以上项目用地用房来自于此，落户高层次人才产业化项目20多个，盘活后开展的22个民生实事项目，每年为社区集体经济增收近200万元。

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坚持“考”字引领，在营商环境上致力出色。

　　通过厘清园区、街道及集团的职责边界，建立不同的考核评价体系，确保权责明晰、权责对等。对园区管委会，出台考核细则规定，建立人员能进能出、岗位能上能下的竞争机制，落实刚性淘汰；对街道社区，制定《京泰路街道机关工作人员绩效管理考评办法》，落实机关干部、社区干部、非编人员“三大绩效考核”举措，打破身份管理上的限制，突出对机关、社区、非编人员的实绩考核；对东城集团，制定出台《东城集团绩效管理考核办法》，落实综合绩效管理改革，以公平、公正的管理方式提升集团的管理效率。通过建立不同层次的考评体系，激发活力和服务意识，营造良好营商环境。2021年海陵区营商环境考核位于全市第一名，与园区的参与密不可分。

　　调查分析，海陵工业园区的转型发展取得了一定成效，但还存在诸多现实问题，影响和制约着园区的进一步发展，需要多方重视，合力攻坚。

　　一是产业布局系统性亟需增强。围绕“产城融合”和现代都市型园区发展定位，产业规划缺少系统性、科学性的整体设计。受限于历史原因，园区的工业区呈现南北分散，中间集聚生活区，没有形成集中连片的聚合效应。

　　二是新旧动能转换亟需加快。园区紧扣海陵区“1+2+3”产业体系，大力推进先进制造业和现代服务业融合发展，初步形成智慧家电、新能源、新材料、现代服务业“四大产业板块”，但园区产业的双引擎结构明显，2021年隆基乐叶和乐金电子两大产业链开票占园区比重78%，双引擎结构具备一定的抗风险性，但一旦其中一个引擎出现问题，对园区影响较大。要围绕新材料等主导产业，加快招引第三家龙头企业，尽快形成三足鼎立之势，进一步增加园区产业的抗风险性。此外，科技型、创新型企业成长不够快，推动新旧动能转换已刻不容缓。

　　三是产业链建设亟需赋能。“链主”企业扩链不足，目前园区已有乐金电子和隆基乐叶两大“链主”企业，但在招大引强、培优育强链上企业方面还有很多文章要做。在科技型企业“补链”方面，虽然也招引了云涌电子等企业，但面上还需形成集群效应。

　　四是亩均论英雄改革亟需深化。从供地成本看，园区工业用地供地成本大约60万元/亩，个别地段还会更高，但园区规上企业亩均税收水平有待提升。园区还需从开源节流上下功夫，一方面盘活清退低效用地，扶优做强重点规模企业；一方面全面加快“智改数转”，鼓励企业走好“专精特新”发展道路。

　　五是基础设施建设亟需支持。园区发展离不开资金的支持，当前海陵工业园区框架已经基本拉开，但还有部分道路、管网等基础设施需要投资建设，园区小马拉大车的压力太大；园区因为特殊的地理位置，不少土地在开发过程中参与度不高，平台公司收入受限；园区土地资源紧张，已成为严重制约园区招商引资的瓶颈。园区可用的工业用地不多，辖区范围内东环高架以东绝大部分土地不在《泰州市城市总体规划（2011-2020年）》建设用地范围，极大地制约园区的经济发展。

下篇：

突危之思

　　海陵工业园区的转型发展再次启发我们，发展从来不是一帆风顺的，总是在面对危机、克服危机、危中见机、危中抢机中爬坡过坎、转换赛道、转型出关的。顺境时思危知危，逆境中见危化危，园区方能应对风险挑战，发展方能行稳致远。当前，贯彻落实党的二十大精神，推进中国式现代化的泰州实践，必须大力践行“三个不相信”精神，继续过五关斩六将，抓产业兴园区，抓发展强实力，我们泰州这个创新型、追赶型城市也才能在扬子江城市群中杀出重围，闯出新天地。

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强化“后高铁时代”意识，保持高质量发展定力。

　　从区位环境来看，泰州处于上海都市圈、南京都市圈以及苏锡常都市圈的外围方位，被边缘化倾向依然存在，且日益明显。苏北地区拥有空间优势，发展势头强劲，GDP增速较快，加上省委省政府由支持苏南苏中园区共建，转为支持苏南苏北园区共建，东西合围、南北夹击态势亟需化解。开发园区当以强烈的危机感和舍我其谁的使命感，拿出拼劲、闯劲，拧成一股劲，于危机中寻生机，在融入中进位。

　　从北沿江高铁效应来看，2027年北沿江高铁将开通，点轴理论表明，区域经济空间运行规律是沿交通轴线由点及轴发展的，最终形成由点带轴、由轴带面的区域经济发展态势。应当高度重视和应对“后高铁时代”上海苏南等发达地区对泰州的虹吸效应。今后几年应当是泰州发展的重要战略机遇期，必须坚决克服“躺平”心态和“躺赢”错觉。各园区应当抓住当前高铁尚未开通的时机，发挥招商成本相对较低优势，大力招引优质项目，大力优化营商环境，加快建设营商高地、项目高地、产业高地，才能在高铁开通之际，进一步吸引和推动人才、资金、技术等生产要素加速集聚。

　　从中心城市布局来看，泰州打造中心城区“一轴一核三极三城”新格局中，医药高新区（高港区）、周山河街区发展成效明显，拉近了海高之间的时空距离，南部城区发展得以成“强翼”，相对来说，而海陵向东姜堰向西的海姜融合区域须成“新翼”，进一步优化拓展泰州城市未来发展的空间和潜力。以海陵工业园区、姜堰经济开发区为桥头堡，以苏陈镇为关键片区，以“两高（高定位、高品质）两大（大交通、大生态）两新（新片区、新产业）”为主攻方向，加快国土空间规划和城市片区规划，加快园区高位共建、产业错位共融，推进海姜两地由断裂带向隆起带转变，致力打造海姜融合新高地、城市未来增长极。

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大力实施“智改数转”，提升实体经济质量和效益。

　　党的二十大报告提出，加快发展数字经济，促进数字经济与实体经济融合。海陵工业园区聚焦平台建设、信息制造业、场景应用三大板块推进“信息城”建设，招引网络信息安全产业园、5G+行业应用服务中心项目等一批新一代信息技术产业项目，围绕新能源光伏锂电池、智能家电、汽车零部件等优势产业打造特色专业型工业互联网平台，以信息技术应用推动工业升级，着力打造信息产业新高地。因此，借鉴海陵工业园区做法，其他开发园区应当加快推动新型基础设施建设，为企业“智改数转”和融合创新等提供基础和保障。利用新一代信息技术对园区传统基础设施进行智能化改造，升级标准厂房信息基础设施；推进新建项目与新基建同步规划、设计、建设，实现信息技术与制造技术渗透、融合和创新应用。打造开发园区综合服务管理平台，形成线上线下融合服务，提升数字化和智能化管理服务能力，为企业提供各类精准服务。构建部门、各园区联动的统一管理平台，实现各园区全要素场景数据汇聚融合，形成数据资产，通过数据分析和应用，为各园区管理和决策提供支撑，提升开发园区要素配置效率，实现开发园区集约高效发展。组织开发园区外出学习先进地区做法，鼓励各园区探索实践，尽快创成1-2家省级智慧园区，实现零的突破。

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培育主导产业链，打造现代产业集群。

　　开发园区应当进一步细化主导产业链，开展靶向招商，久久为攻，大力招引产业链上的核心、关键项目，形成“谋划一批、储备一批、开工一批、投产一批”的滚动发展格局。推广海陵工业园区打造智慧家电产业园的做法，建设产业链龙头企业主导的专题产业园，发挥龙头企业以商招商作用，积极引进一批上下游企业配套项目。围绕产业链发展需要，积极引进一批有项目、有技术的高层次创新创业人才团队。聚焦优势特色产业，鼓励和支持各市（区）持续推动产业特色化、差异化、高端化发展，避免同质化竞争，探索“飞地项目”合作模式，不断提高产业集群发展水平，打造空间布局合理、区域特色突出的产业发展新格局。围绕特色产业，提升产业集中度，打造集研发、制造、流通于一体的产业集群，实现企业“引得来”、来了“不想走”，最终形成自我配套、自我循环的链式、集群化发展格局。

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整合资源，打造创新创业创投“铁三角”。

　　从培育创新载体来看，远期科学布局建设市科创中心先导区，近期对现有复旦大学泰州健康研究院、中科院大化所、东大泰州研究院等16家新型研发机构，通过组建“新型研发机构+龙头企业”创新联合体、新型研发机构科创联盟等形式，推动多部门、多单位、全链条协同创新，打造优势互补的创新共同体，推动与本地产业创新相结合，强化产业引领带动和外溢作用，逐步形成市场化盈利模式，实现自我造血功能。此外，发挥市产研院与姜堰达成创新发展示范作用，鼓励其他市（区）成为市产研院的合作对象，对接高端科创资源，助推产业创新发展。

　　从打造创新平台来看，常态化开展“政产学研金”对接活动。海陵工业园区依托博士科技专业服务团队，深入了解企业技术需求，帮助对接科创资源，切实为企业解决技术难题，受到企业好评。优化泰州人才科技专员队伍，建立市（区）、镇（街道）、开发园区联席会议制度，准确掌握企业技术需求，精准对接高校科研院所科研人员，促进产学研深度合作。

　　从创投基金来看，发挥创投基金产业化促进作用。技术是基础，创新成果的产业化离不开资本的扶持，海陵工业园区的济远医疗等科创企业正因为获得基金扶持，加速产业化进程，向专精特新企业升级。发挥泰州市天使投资基金作用，对种子期、初创期企业开展股权投资，可借鉴海陵工业园区做法，积极与头部基金机构合作，发现优质项目，降低风险，提高成功率。总之，应当进一步推动技术、人才、资本、信息等创新要素便捷高效流动，加强科技政策与产业政策协同配合，建立开放包容的创新支持政策和激励机制以及容错纠错机制，打造良好的科技创新生态体系。

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突破生产要素制约，打造优质产业发展环境。

　　人才是第一资源。目前泰州还是人口净流出城市，也是重度老龄化城市，但已是高端人才特别是年轻创业创新者的青睐之城。面对周边城市人才引进政策的大手笔，泰州需要大智慧，加快突破体制机制障碍，探索人才工作市场化发展路径，推广海陵打造的“科创+产业+资本+人才+项目+服务”六位一体式人才科创集团的做法，实现人才全链条服务。同时，大力培育新兴产业，尤其是现代服务业，为吸引年轻人提供优质就业机会，实现事业留人。围绕人才需求，精心打造高品质人才公寓、休闲娱乐设施等基础配套，提升城市品位，持续打造青年友好型城市，为来泰人员营造良好的生活环境，促进人才引得来、留得住、用得好，让外来人员在泰扎根发展。

　　土地资源制约是各园区发展面临的共性问题，土地的二次开发将成为常态。海陵工业园区通过盘活土地，招引优质项目，以“小空间”产出“大效益”。泰州开发园区“亩均论英雄”改革已进入攻坚阶段，必须加快克服低效用地界定标准不明确、法律及政策依据不足、土地再开发利用规划缺乏等现实难题。持续推进低效闲置厂房综合治理，推动低效企业改造提升，提升土地利用效率。引导园区链式发展，推进园中园、标准厂房建设，通过空间置换节约土地面积提升亩均效益。鼓励园区企业集中建设共建共享服务配套设施。支持企业不增土地增空间，不增土地增技改，开发利用地地下空间，加强土地复合利用。

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提供优质服务，打造良好营商环境。

　　营商环境是“易碎品”，昨天好不代表今天好，面子好不代表里子好，事关经济发展大局，是各开发园区的第一生命。在发展充满不确定的当下，一方面，注重提高服务效率，深化“放管服”改革，推动简政放权，建立标准化、规范化、信息化政务服务体系，大幅压缩企业开办时间、工程建设项目审批时间，提高服务效能。另一方面，以“营商环境百日攻坚”活动为契机，厘清政府与中介机构之间的职能权限，处理好中介服务费与服务质量之间的矛盾，想方设法既能收费少，又确保服务质量。厘清中介服务收费标准明细，做到公开、透明，努力帮助企业降低中介费用。在政策制定方面，让企业参与政策的制定及市场监管，使得政策契合市场主体的困难需要，并适时对新政策进行全面效果评估，听取市场主体对政策的评价，提高政策的精准性，并加强政策的稳定性与连贯性，确保企业进一步增强投资预期。